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以案明紀(jì)釋法 | 不正確履職造成國有資產(chǎn)巨額損失如何定性

來源：中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站

【典型案例】

2015年10月，某省屬國有公司董事長(zhǎng)崔某未經(jīng)前期充分評(píng)估論證，即決定啟動(dòng)收購國外一礦產(chǎn)公司，后報(bào)省國資委批復(fù)同意。2016年3月，評(píng)估確認(rèn)國外公司礦產(chǎn)資源量和復(fù)產(chǎn)至165萬噸尚存不確定性，擴(kuò)產(chǎn)至200萬噸所需資源量更存在較大缺口，預(yù)期收益判斷過于樂觀，計(jì)劃工期偏緊，建議慎重對(duì)待。崔某對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)提示未予重視，自認(rèn)為成本可控至較低水平，國際礦產(chǎn)市場(chǎng)短期內(nèi)向好。6月，省國資委批復(fù)同意技術(shù)改造后產(chǎn)量提升至200萬噸，批準(zhǔn)技術(shù)改造資金15億元。10月，崔某主持召開改造方案匯報(bào)會(huì)，提出將方案由“技術(shù)改造”變更為“檢修復(fù)產(chǎn)”。會(huì)后實(shí)施方案將批復(fù)的“技術(shù)改造資金15億元”變更為“檢修復(fù)產(chǎn)資金8億元”。2017年3月，省屬國有公司董事會(huì)補(bǔ)充審議通過檢修復(fù)產(chǎn)方案。因技術(shù)改造所涉整體設(shè)備設(shè)施未能更換，僅對(duì)原有老舊設(shè)備設(shè)施維護(hù)維修，導(dǎo)致生產(chǎn)系統(tǒng)無法穩(wěn)定運(yùn)行，事故頻發(fā)，產(chǎn)能低下，成本極高。2019年9月，因虧損嚴(yán)重全部停產(chǎn)。經(jīng)鑒定，截至立案時(shí)，該公司因變更技術(shù)改造為檢修復(fù)產(chǎn)，致使技改資金流失，造成直接經(jīng)濟(jì)損失6億元。

【分歧意見】

本案中，對(duì)崔某行為如何定性存在兩種意見。

第一種意見認(rèn)為：崔某在改造方案匯報(bào)會(huì)上，擅自將國資委批復(fù)的“技術(shù)改造”變更為“檢修復(fù)產(chǎn)”，并事后補(bǔ)開董事會(huì)通過“檢修復(fù)產(chǎn)”方案，屬于超越職權(quán)，故崔某構(gòu)成國有公司人員濫用職權(quán)罪。

第二種意見認(rèn)為：崔某在投資國外礦產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意見未予重視；未按批復(fù)方案進(jìn)行技術(shù)改造，僅對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行檢修復(fù)產(chǎn)，最終造成國有資產(chǎn)巨額損失系其不正確履行職責(zé)所致，故崔某構(gòu)成國有公司人員失職罪。

【評(píng)析意見】

筆者同意第二種意見，具體分析如下：

一、崔某具有過失性主觀過錯(cuò)

國有公司人員濫用職權(quán)罪是指，國有公司人員由于濫用職權(quán)造成國有公司嚴(yán)重?fù)p失的行為；國有公司人員失職罪是指，國有公司工作人員由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成國有公司嚴(yán)重?fù)p失，致使國家利益遭受重大損失的行為。兩罪的主要區(qū)別在于主觀方面存在差異，濫用職權(quán)罪主要是行為人意識(shí)到自身權(quán)力運(yùn)行，超越職權(quán)，或任性用權(quán)，其主觀上一般是放任結(jié)果發(fā)生的間接故意，但也并不排除一定情形下的直接故意，而失職罪主要是行為人意識(shí)到自己的職責(zé)行使，但由于疏忽大意，或過于自信而不履行或不正確履行職責(zé)。

本案中，崔某在決策公司收購國外項(xiàng)目時(shí)，主觀上還是為公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，欲為公司投資獲利，增大礦產(chǎn)儲(chǔ)備，但是崔某輕信不全面不專業(yè)的前期考察盡職調(diào)查結(jié)論，不正確履行董事長(zhǎng)職責(zé)，未對(duì)考察調(diào)查結(jié)論認(rèn)真審閱、慎重研究，未對(duì)部分班子成員的質(zhì)疑加以重視，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)提示置若罔聞，認(rèn)為短期內(nèi)國際礦產(chǎn)市場(chǎng)必定向好，變技改為檢修的生產(chǎn)方式，都是急于求成、急功近利的表現(xiàn)，系怠于行使職責(zé)，其主觀上存在過錯(cuò)，屬于過于自信的過失。

二、崔某存在失職行為表現(xiàn)

根據(jù)《公司法》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等對(duì)國有企業(yè)組織架構(gòu)及主要負(fù)責(zé)人職權(quán)定位，崔某作為省屬國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的法定職責(zé)實(shí)際上主要為召集主持公司會(huì)議，提交審議經(jīng)營計(jì)劃、投資方案，以及履行監(jiān)督管理職責(zé)，確保國有資產(chǎn)增值保值，組織會(huì)議慎重研究決策重大事項(xiàng)等，并對(duì)上述事項(xiàng)宏觀把控、程序正當(dāng)、處置得當(dāng)、結(jié)果適當(dāng)負(fù)有法定責(zé)任。概言之，首先，要符合法律規(guī)范的最低標(biāo)準(zhǔn)，也就是“規(guī)定動(dòng)作”必須做到位。其次，要符合行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的慣常做法，合乎理性，具有被廣泛接受的程度，履職行為具有連貫性，不存在邏輯上的矛盾，也就是“自選動(dòng)作”沒有超出必要的限度。

本案認(rèn)定的關(guān)鍵在于，崔某是否具有放棄職守、職責(zé)失守的不履行職責(zé)的行為，以及粗枝大葉、敷衍塞責(zé)、擅權(quán)妄為的不正確履行職責(zé)的行為。崔某在決策投資國外礦產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，履行職責(zé)缺乏合法性、合理性，在據(jù)以決策條件不成就、基礎(chǔ)不具備的情況下，過度自信能夠達(dá)到自己希望的結(jié)果，“規(guī)定動(dòng)作”沒做到，“自選動(dòng)作”沒做好。項(xiàng)目決策前，崔某無視經(jīng)濟(jì)規(guī)律，片面追求效率，未進(jìn)行前期充分考察調(diào)研論證，對(duì)收購企業(yè)礦產(chǎn)加工生產(chǎn)能力、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策、法律法規(guī)等沒有深入了解，特別是對(duì)專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)提示不予重視，僅憑個(gè)人主觀臆斷，認(rèn)為項(xiàng)目可行，急于上馬。董事會(huì)研究時(shí)，崔某對(duì)市場(chǎng)低迷、投資前景過于樂觀的質(zhì)疑置之不理，對(duì)存在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)能風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏應(yīng)有預(yù)判和應(yīng)對(duì)，投資決策帶有明顯個(gè)人偏好。項(xiàng)目實(shí)施后，在原有設(shè)備設(shè)施老化、產(chǎn)能不足、工藝陳舊，達(dá)不到生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)情況下，盲目復(fù)工復(fù)產(chǎn)，造成資金大量浪費(fèi)。崔某以上想當(dāng)然的決策行為屬典型的不正確履行職責(zé)的行為表現(xiàn)。

當(dāng)然，在項(xiàng)目實(shí)施中，為趕工期而變更“技術(shù)改造”為“檢修復(fù)產(chǎn)”以及議事程序倒置等行為，具有濫用職權(quán)的一些特征，濫權(quán)和失職行為相互交織時(shí)如何厘清本質(zhì)需要緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。本案中，崔某受過于自信主觀意志支配之下的盲目決策行為屬主導(dǎo)行為，起主要作用，而為配合支撐主導(dǎo)行為而實(shí)施的變更技術(shù)改造和補(bǔ)開會(huì)議都是為配合主導(dǎo)行為實(shí)現(xiàn)的輔助行為，起次要作用，對(duì)其不能脫離失職主導(dǎo)行為的整體性評(píng)價(jià)。根據(jù)主客觀相統(tǒng)一原則，將崔某的行為從宏觀上歸于不正確履行職責(zé)的主導(dǎo)行為范疇內(nèi)評(píng)價(jià)符合邏輯。一方面，崔某對(duì)改變技術(shù)改造方式、審議程序倒置等施加影響，具備濫權(quán)的一定特征，但究其本質(zhì)還在于為落實(shí)決策部署，仍應(yīng)納入不正確履行職責(zé)的范疇。另一方面，從個(gè)人意志傳導(dǎo)和權(quán)力行使上看，崔某未用超越職權(quán)、任性用權(quán)的強(qiáng)硬打壓、強(qiáng)令推行等手段貫徹自己的決策意志。

三、崔某對(duì)損失結(jié)果產(chǎn)生起決定性作用

崔某任職期間，在項(xiàng)目實(shí)施過程中盲目決策，未依法依規(guī)認(rèn)真審慎收購國外礦產(chǎn)公司和技改復(fù)產(chǎn)，其不正確履職行為系導(dǎo)致重大損失后果發(fā)生的決定性因素。首先，變更批復(fù)內(nèi)容和事后補(bǔ)充審議等只是具體到點(diǎn)上的干涉行為，故此類行為不會(huì)導(dǎo)致?lián)p失結(jié)果。其次，崔某決策意志貫徹執(zhí)行過程存在中間傳導(dǎo)和具體實(shí)施環(huán)節(jié)，排除介入因素干擾是準(zhǔn)確定性的又一關(guān)鍵。現(xiàn)有證據(jù)證實(shí)，負(fù)責(zé)該收購項(xiàng)目的子公司負(fù)責(zé)人為搞好與崔某的關(guān)系，凡事極力迎合崔某，在項(xiàng)目收購、檢修復(fù)產(chǎn)等重要事項(xiàng)上“堅(jiān)決”貫徹崔某指示，步調(diào)高度一致。該負(fù)責(zé)人雖作為具體項(xiàng)目實(shí)施的重要一環(huán)，但其淪為工具，系崔某意志的傳達(dá)和過渡，沒有守住職責(zé)底線，沒有發(fā)揮層級(jí)制約作用，不屬于介入因素，亦無法阻卻崔某行為與損失后果之間的因果關(guān)系。（作者田亮，單位：甘肅省紀(jì)委監(jiān)委）